یادداشت/ خروج از تله‌فقر با استراتژی فرانچایزسازی

محسن راجی اسدآبادی/پژوهشگر اقتصادبخش عمومی

در دهه ۱۹۷۰، درآمد سرانه مردم چین (متوسط ۱۱۳ دلار) تقریبا با کشور چاد با (متوسط ۱۲۵دلار) برابر بوده، یعنی هر دو کشور در سطح بسیار پایین رشد اقتصادی قرار داشتند. اما وضعیت امروز این دو کشور بطور قابل‌توجهی تغییر داشته و براساس آمارهای اخیر۲۰۲۴، درآمدسرانه چین حدود ۱۳.۳۰۳دلار سالانه (برابری قدرت خرید) و درآمدسرانه چاد حدود ۱.۰۱۶دلار سالانه (برابری قدرت خرید) می‌باشد. بررسی مسیر تحول چین از یک اقتصاد دولتی ناکارآمد و گرفتار در تولید انبوه کم‌کیفیت به یک اقتصاد صنعتی فناورانه پیشرو، فرصتی منحصر‌به‌فرد برای فهم چرایی و چگونگی خروج یک کشور از «تله فقر» است.

تحلیل تطبیقی در این مقاله نشان می‌دهد که، توسعه در چین یک «جهش تقلیدی» نبوده، بلکه می‌توان آنرا «فرانچایزسازی هوشمندانه توسعه» نام نهاد. در این مدل، دولت مرکزی نقش «مالک برند توسعه» را بازی می‌کند و استان‌ها، شهرها و مناطق ویژه اقتصادی نقش «فرانچایزگیرندگان» را. دولت به‌جای اداره مستقیم همه امور، مجموعه‌ای از قواعد، استانداردها، اهداف و مشوق‌های عملکردی تعیین می‌کند و اجرای آن را به واحدهای محلی می‌سپارد. هر استان یک «نسخه محلی از مدل توسعه» را اجرا می‌کند اما تحت برند، چارچوب و نظام ارزیابی مشترک. این رویکرد دو دستاورد بنیادی داشت: ایجاد رقابت سالم بین استان‌ها و افزایش قابلیت دولت از طریق یادگیری نهادی محلی. همین ترکیب نوآورانه بین تمرکز سیاسی و عدم‌تمرکز اجرایی، بنیان اصلی توسعه چین است. برای درک بهتر این الگو، ابتدا باید زمینه تاریخی–اجتماعی چین قبل از اصلاحات را مدنظر قرار داد، زیرا بسیاری از کشورهایی که امروز تلاش می‌کنند مدل چین را کپی‌برداری کنند، این بخش بنیادی را نادیده می‌گیرند.

پیش از آن‌که چین از دهه ۱۹۸۰ وارد مسیر اصلاحات ساختاری و استراتژی توسعه‌ای شود، مجموعه‌ای از ویژگی‌های اجتماعیـ سیاسی، نهادی و جمعیتی، این کشور را در وضعیتی قرار داده بود که از یک‌سو پتانسیل جهش اقتصادی داشت و از سوی دیگر با محدودیت‌های جدی مواجه بود. چین در پایان دوران مائو (۱۹۷۶)، کشوری با ساختار سیاسی و بوروکراسی متمرکز، ایدئولوژی یکپارچه بود که با ناکارآمدی‌های عمیق اقتصادی، ضعف زیرساخت‌های صنعتی، محدودیت ارتباط با جهان، و فقر فراگیر دست‌وپنجه نرم می‌کرد. بااین‌حال، برخلاف بسیاری از کشورهای توسعه‌نیافته آن زمان، ساختار حاکمیتی چین دارای سه مزیت بنیادین بود: انسجام سیاسی، امکان تصمیم‌گیری متمرکز، و قابلیت بسیج منابع ملی. وجود ستون اصلی نظم سیاسی، نوعی یکپارچگی نهادی ایجاد کرده بود که از تَشتت سازمان‌های موازی می‌کاست. در مقابل، در بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه، تکثر مراکز قدرت، رقابت منفی سازمان‌ها و نبود یک ساختار هماهنگ‌کننده مرکزی، منجر به بازتولید مداوم موازی‌کاری، اتلاف منابع و ضعف قابلیت‌های دولتی شده است. چین در دوره پیش از اصلاحات گرچه ناکارآمدی اقتصادی چشم‌گیری داشت، اما از پاره‌پاره بودن نهادی رنج نمی‌بُرد. این انسجام سیاسی به‌تدریج تبدیل به زیربنایی برای «استراتژی فرانچایزسازی توسعه» شد.

در سال‌های آغازین پس از مائو، رهبری جدید چین با درک محدودیت‌های داخلی ازجمله ضعف فناوری، نیروی انسانی کم‌مهارت، و بهره‌وری پایین و با مشاهده موفقیت کشورهای تازه‌صنعتی‌شده آسیا (کره‌جنوبی، تایوان، سنگاپور)، دریافت که ادامه مسیر اقتصاد بسته و دولتی، چین را در «دام فقر» و «دام قابلیت» نگه خواهد داشت. در این زمان چین در وضعیتی مشابه بسیاری از کشورهای توسعه‌نیافته امروز بود‏، دولتی با محدوده وسیع مسئولیت‌ها اما با ظرفیت اجرایی پایین، شرکت‌های ناکارآمد دولتی، بوروکراسی حجیم، و اقتصادی ضعیف و هم رتبه باکشوری مانند چاد، اما این کشور به‌جای پذیرش این وضعیت، به‌تدریج وارد استراتژی فرانچایزسازی توسعه‌ای شد (مدلی که منطق آن شبیه فرانچایزهای تجاری است)، اما با هدف توسعه ملی. ورود چین به مدل توسعه‌ای جدید، بر پایه چهار مولفه اصلی شکل گرفت:
برخلاف بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه، که تمرکززدایی به‌سرعت منجر به موازی‌کاری و بی‌ثباتی نهادی می‌شوند، چین الگوی «تمرکز سیاسی + عدم تمرکز اجرایی» را اجرا کرد. یعنی قدرت سیاسی همچنان متمرکز ماند، اما بخش عمده اجرا، نوآوری، سیاست‌گذاری محلی و آزمون‌وخطا به استان‌ها سپرده شد. این امر باعث شد چین بدون ازدست‌دادن انسجام سیاسی، هزاران آزمایش توسعه‌ای انجام دهد و از آن‌ها بیاموزد. دولت به‌جای مدیریت مستقیم در همه امور، دولت‌های محلی را تبدیل به «کارآفرین توسعه» کرد. آن‌ها اجازه داشتند مدل‌های مختلف حکمرانی اقتصادی را بیازمایند، اما در چارچوب کلی و تحت نظارت سخت‌گیرانه عملکردی. این الگو، قابلیت دولت را نه از طریق بزرگ‌کردن آن، بلکه از طریق رقابت کارکردی و یادگیری نهادی افزایش داد. نظام ارزیابی مبتنی بر عملکرد (Performance-Based Promotion System) باعث شد رقابت بین مناطق از نوع «رقابت توسعه‌ای» باشد، نه رقابت بر سر منابع دولت مرکزی، این همان نقطه‌ای است که مسیر چین را از کشورهای گرفتار «تله قابلیت» جدا می‌کند.

چین با ایجاد مناطق ویژه اقتصادی (SEZ) عملاً نسخه‌های آزمایشی توسعه را پیاده کرد. هر منطقه یک «فرانچایز توسعه» بود که در آن مناطق بدلیل ویژگی نهادی، اجازه داد کشور بدون ریسک فراگیر، آزمایش توسعه‌ای انجام دهد. موفقیت‌های محلی سپس به‌صورت سیستماتیک به کل کشور تعمیم داده شد، یعنی به‌جای اصلاحات یک‌باره و فراگیر، رویکرد «آزمایش–سنجش–تکثیر» اجرا شد. این همان منطق «فرانچایز توسعه» است، الگوهای موفق تکثیر می‌شوند و الگوهای ناموفق حذف می‌گردند. درخصوص (بازشدن درب‌های اقتصادی) تعامل سازنده این کشور با جهان، مطالب بسیاری، برگرفته از دیدگاه‌های مختلف اقتصادی، نوشته و بازنشر شده است، لذا ضرورت دارد این نکته بیان شود، این تعامل کنترل‌شده، به‌جای آن‌که وابستگی ایجاد کند، به توسعه ظرفیت‌های داخلی (جذب فناوری، سرمایه و استانداردهای مدیریتی) انجامید.

حال وقتی این مسیر را با کشورهای درحال‌توسعه امروز مقایسه می‌کنیم، تفاوت‌ها روشن می‌شود. امروزه بسیاری از کشورها با تله قابلیت مواجه‌اند: ظرفیت تدوین، اجرا و یادگیری دولت پایین، بوروکراسی حجیم و ناکارآمد، نهادهای موازی منابع را می‌بلعند و ارزیابی عملکرد مبتنی بربهبود بشکل صوری انجام می پذیرد. در این کشورها، دولت‌ها تحت فشار کسری بودجه، خدمات کم‌کیفیت اما انبوه ارائه می‌دهد، نتیجه، همان چرخه «تله قابلیت» است؛ خروجی زیاد، کیفیت کم، نوآوری ناچیز، و رقابت منفی نهادها برای بودجه. در چنین بسترهایی، اصلاحات بزرگ معمولاً به شکست می‌انجامد چون دولت فاقد توان لازم برای اجرای آنهاست و نهادهای رقیب مانع‌تراشی می‌کنند. مدل چین در اصل «فرمول توسعه» نیست، بلکه «فرمول یادگیری» است: یادگیری محلی، یادگیری نهادی و یادگیری رقابتی. کشوری که قادر به ایجاد این چرخه یادگیری نباشد، حتی با تقلید کامل از سیاست‌های چین نیز وارد مسیر رشد پایدار نخواهد شد.

بر این اساس، کشورهایی که امروز گرفتار در تله قابلیت نهادی هستند، تنها با افزودن بودجه، تغییر قوانین یا ادغام سازمان‌ها به توسعه دست نخواهند یافت، زیرا مشکل، مسئله «ساختار سیاست» نیست بلکه مسئله «سیاستِ ساختار» است. در واقع، چالش اصلی در این کشورها نه کمبود سیاست، بلکه فقدان سازوکارهایی است که اجرای سیاست را ممکن می‌سازد. بدون بازسازی قابلیت‌های حکمرانی، هرگونه اصلاحات گسترده تنها به پیچیدگی بیشتر، مقاومت نهادی و تولید خروجی‌های صوری منجر می‌شود، تجربه چین نشان می‌دهد که توسعه زمانی امکان‌پذیر است که دولت بتواند نقش «تنظیم‌گر کلان» و «مالک برند توسعه» را ایفا کند، در حالی که اجرا و نوآوری به واحدهای محلی سپرده شود. این الگو توانسته است، توازن میان انسجام و انعطاف‌پذیری، میان کنترل و خلاقیت، و میان نظم و رقابت را برقرار کند، توازنی که بسیاری از کشورهای گرفتار تله قابلیت فاقد آن هستند. خروج از تله قابلیت نه با انباشت تصمیم‌گیری متمرکز و نه با تمرکززدایی بی‌قاعده ممکن است، بنظر بنده، بلکه با طراحی مدلی که در آن سیاست‌ها به‌جای تحمیل از بالا، از طریق آزمون، یادگیری و رقابت سازمان‌یافته در سطح محلی تکامل ‌یابند.